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京津冀协同发展背景下环境侵权类案集中管辖问题探究

作者:张乃伦  发布时间:2017-12-19 16:17:46


摘要

本文从实证分析的角度,立足于京津冀近三年环境相关案件审判的司法需求,通过分析环境案件审判存在的特点及京津冀当前环境案件审判司法管辖模式存在的现状和问题,用法经济学研究方法,从政策层面、制度层面、与经济发展关系层面等角度论证了环境侵权案件集中管辖的可行性和必要性,并对环境侵权类案建立集中管辖的模式提出合理化路径,并完善相关配套机制,以着力提高环境案件审判质效,充分达到司法保护的目的。

引言

由于环境资源固有的特殊性和整体性,与传统行政区划的分割在治理、维护和司法保障层面存在固有的冲突。若发生跨区域性的污染和破坏的环境案件,相关权利人提起环境侵权诉讼,将面临诉讼程序中管辖权冲突的问题。我国《民事诉讼法》规定了普通管辖、专属管辖、指定管辖等内容,但随着京津冀发展的一体化,特别是京津冀司法一体化的要求,传统的管辖制度将无法适应新形势下环境案件的审理,

一、实证探究京津冀环境侵权类案司法审判现状

随着我国环境法治的发展,环境诉讼开始成为保障公众环境权益的一种可行途径。环境诉讼中包含了各类环境侵权刑事案件、民事案件、行政案件及公益诉讼案件,在京津冀协同发展的背景下,如何高效、优化审理跨区域环境侵权类案是我们当前环境审判工作面临的一个重要的问题。

笔者通过在中国裁判文书网以及北京法院审判信息系统搜索近三年京津冀地区环境污染责任纠纷案件的审判情况,发现京津冀三地环境侵权类案审判存在较强的地域属性。环境侵权类型的案件主要集中在环境污染责任纠纷这类案由。根据我国民商事法律的规定、《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》,民事诉讼法等相关规范,环境污染责任纠纷主要包括以下其中类型,即大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷、放射性污染责任纠纷、土壤污染责任纠纷、电子废物污染责任纠纷、固体废物污染责任纠纷。2014年——2016年10月期间,京津冀三地的环境污染责任纠纷案件审结共计168件,其中,北京地区有40件,占比达到23.81%;天津地区达到48件,占比达到28.5%;河北有80件,占比47.62%。

(一)京津冀环境类案件审理具有独特的地域特色

通过对京津冀地区、其他地区环境类生效案件、其他类型普通案件进行对比分析,发现京津冀地区环境侵权类案审判存在以下多个方面的地域特点。

1.环境侵权类纠纷具有跨地域的特点,环境要素具有流动性和整体性。环境侵权案件其本身的系统性、复杂性和生态性特征十分显著。无论是环境公益诉讼还是环境污染责任纠纷案件,侵权行为、危害后果等跨行政区域的可能性极大,如果依然遵循传统行政区划的划分方法,可能会人为的割裂区域、流域等自然功能区划的划分,并不利于事实的调查、案件的审理和纠纷的解决。同时,淡化行政区划的传统管辖、尊重生态功能的区别,已经日益成为环境监管和环境治理的核心。

2.京津冀生态环境的治理和保护具有严重的滞后性,环境案件诉讼证据不易采取,认定困难,鉴定难度大。无论是刑事、民事还是行政案件,从近几年审理的环境污染导致的侵权案件来看,涉及环境的案件证据往往较少,很多案件只有环境行政机关的执法文书、相关法律文件和鉴定结论作为证据,侵权行为、损害结果、行为与结果之间的因果联系等法律问题存在一定的法律争议;同时环境案件涉及较多的专业鉴定,北京市几乎68%的环境刑事案件涉及到鉴定的问题,且集中于大气、水等环境客体收污染的程度、受损害的数额、环境修复补偿的尺度等问题,都制约了环境案件审理的质效。

3.环境案件的审理理念区别于其他传统的案件。生态环境是一个整体的系统,对任何一个局部的破坏都是对整体生态环境的破坏,同时环境侵权案件的审判要特别强调恢复性司法、预防性司法、公益性司法的理念,使得环境司法能够真正的起到修复环境、预防纠纷的作用。

4.环境案件审判面临许多外界因素的干扰。主要表现在地方保护主义、环境保护部门的部门保护主义等。当前很多地方政府依然将GDP增长作为行政业绩的主要参考指标。京津冀地区作为我国第二产业传统经济发展地区,环境保护与经济发展的矛盾尤为明显。行政执法的缺失、环境监管的缺位给司法救济带来较大压力。由于这些特点使得环境案件的审判相对分散,无法形成专业化审判,在审判机制的设置上也难以为环境案件审判提供助力和保障。

(二) 京津冀一体化背景下环境侵权类案审判存在的局限和问题

1.京津冀三地司法机关对跨行政区环境案件的管辖权配置问题。虽然现行民事诉讼法中对于案件的初审管辖权法院有规定:被告住所地、侵权行为发生地、侵权结果发生地、人身损害的原告住所地等法院都有权管辖。而且,法律对于不同行政区域法院间的司法互助职责也有规定,但是具体到京津冀三地的环境司法时,三地的司法机关之间可能会出于不同的因素考虑对于案件的管辖权发生推诿或扯皮现象,造成都想管辖或者都不想管辖情况出现。在环境司法领域,京津冀三地内那些跨省级行政区域的大气污染、水污染、生态破坏等案件可能存在管辖权的配置问题。

2.专门化审判机构和司法队伍建设仍需要进一步的完善和提升。在北京市,三级法院组建了环境资源案件合议庭,仅有一个环境资源审判法庭,即北京延庆区环保法庭,探索审理辖区内涉及环境保护的民事、行政、刑事一审案件和环境公益诉讼案件。在天津市,拥有跨地域属性的天津海事法院及和平区人民法院的环保合议庭。在河北省,2015河北省高级人民法院成立了环境资源案件审判庭,并带动全省环境案件审判的专门化进程。在司法实践中,在确定环境损害的认定、环境损害赔偿责任时,主要以是否造成实际的经济损失和人身损害为标准,同时综合考虑对环境污染及生态破坏的后续影响和对生态系统整体价值的影响,这些均需要法官对环境秩序、恢复性裁判、生态文明等观念具有严谨理性的认知,涉及较多专业化技术性问题,对法官的司法能力要求较高。

3.京津冀三地法治标准案及裁判尺度不尽统一。在立法标准方面,三地人大常委会根据本地区发展水平和地域特点,针对环境问题分别制定了地方法规,地方政府出台相应行政规章,但在很大程度上存在立法标准不统一,无法协作性执法等问题。特别是在执法层面上,市场准入、区域行业标准、市场管理、企业监管等都存在较大的差异,而在法院审理相似案件中,依据的审判规则、损害赔偿标准等存在较大的差异,这都对京津冀地区环境司法一体化提出新的挑战。

二、环境侵权类案集中管辖的理论证成

(一)京津冀环境案件集中管辖是政策导向及司法改革的必然要求

根据顶层设计的要求,京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。”这对建立跨区域管辖制度提出了更高的要求。在2013年召开的十八届三中全会《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次强调,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。2014年通过的《中华人民共和国环境保护法》20条规定了:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一检测、统一的防治措施。”《京津冀协同发展规划纲要》中,对积极探索特定案件集中管辖提出了更为具体的要求。最高法院出台的《关于全面加强环境资源审判工作、为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中指出,“实行对环境资源案件的集中管辖,有效审理跨行政区划污染等案件”,“逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发,结合各地的环境资源案件量,探索设立以流域等生态系统或生态系统功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构。”周强院长在京津冀法院联席会议第一次会上也要求,探索建立跨区划知识产权案件集中在北京,涉外海事海商案件集中在天津,跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度,促进司法裁判的统一。

(二) 从成本—收益理论看环境案件管辖最佳模式

水、空气、土壤等作为公共环境的组成部分,具有很大的公益性。无论是涉及环境侵权的刑事案件、民事案件、行政案件还是民事案件中的水污染责任纠纷、大气污染责任纠纷等各类侵权纠纷,只要发生环境侵权类案件,不仅是对个人私益的侵犯,更是对公共利益的侵害。从法经济学角度来看,排放废气、废水、废物等污染物的侵害行为人在生产、制造创造经济收益的过程中,往往考虑的出发点是想法设法使自身的经济收益获得最大化,而忽略自身行为对第三人及社会带来外部效应,即可能或已经给他人或者社会环境带来损害,在过往经济高速发展过程中,这种损害的负担是零成本的,使得越来越多的企业加入到这种能获得较大收益但对外部环境是零负担的生产行为中,外部环境损害的成本由侵权相对人或者社会来承担,生态环境的脆弱性和破坏性使得外部环境已经无法承受更多的生产经营行为,导致出现较多的环境问题。

随着对环境问题的重视以及保护生态环境平衡经济发展理念的深入,企业环境治理成为市场经济条件下市场准入制度的一个重要的方面,但是由于人力、技术、资金等方面的困难,企业在生产经营过程要花费更多的成本在环境治理措施上,而此部分成本又很难从原有成本中割离,环境侵权导致的赔偿、修复成本与企业投入的节能减排环境治理措施之间的成本对比成为企业实施经济行为的重要因素。事实上环境行政保护部门对这些企业的环境治理监管成本也较高,企业往往不会主动披露,一旦发生侵权行为,企业作为行为人在诉讼中具有较高的优势地位。

无论是在公益诉讼中还是在普通环境侵权诉讼中,当事人需要付出的成本主要有以下几个方面:一个是货币成本,即案件的受理费、律师费、诉讼保全费、执行费等,另一个是风险成本,即由于败诉风险的存在,最终受害人得到的赔偿达不到其期望值,无法弥补其损失,再者是时间成本,当事人提起诉讼必然会因搜集证据、应诉等占用大量时间和精力,从而必然会放弃做其他事情的机会。在这类环境侵权行为中的受害者一般都是普通老百姓,所以在权衡成本收益是往往会选择程序简单、便捷、灵活,所花费的时间较短的纠纷解决方法,如调解,其费用支出、时间消耗、风险系数等都是很小的。所以相对于要为诉讼付出过于高昂的代价,受害人往往会选择非诉讼方式解决环境纠纷。由于环境案件的分散式管辖,各地区对于环境案件的诉讼准入标准也不尽统一,使得很多案件较难进入司法程序。

集中管辖的核心是提高环境类案审理效率。“法律制度在运行中会给当事人带来收益和成本,故可用最大化、均衡和效率来评价法律行为。”[1]从法经济学理论分析,所有的法律活动,包括一切立法、司法以及整个法律制度事实上都在发挥着分配稀缺资源的活动,因此,所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用——效率最大化为最终的目的。波斯纳将“效率”定义为使社会的整体“价值能被达到最大化的资源配置”方式,也就是社会的“财富最大化”[2]。环境侵权案件之于案件当事人,最重要的利益就是以最小的成本、最大的效率实现自身的权益救济,按照传统管辖制度,大量的民商事侵权案件由基层法院管辖,基层法院巨大的审判压力和有限的审判资源极易造成案件积压,审限延长,无益于侵权纠纷的及时认定和解决。同时之于法院审判工作及环境保护核心法益,有利于规避京津冀三地基层法院审判力量不足、环境专业化审判不够的短板,跨地区案件实行集中管辖制度在一定层次上有助于遏制地方保护主义,避免环境保护与地方经济效益之间的矛盾,有利于实现类案审判的规模效应。集中与分离相对,探索实行环境侵权类案的集中管辖制度,就要把握好行政区划与环境审判的适当分离。实现司法层面上和行政区划层面上的分离主要考虑两个标准,一个层面是方式上的适当,也就是这个集中管辖新制度的改革成本和可行性;另一个层面就是结果上的适当,在构建相对集中环境审判管辖制度后,建立的是与行政区划分离的司法区划,而新司法管辖制度的构建在审判结果和质效上大大提高或者在一定程度上提高了审判的高效性、科学性以及维护环境的社会公益和保护环境侵权相对人合法私益的程度。

(三)环境侵权类诉讼集中管辖的适用

根据笔者的调研,北京地区目前共有24家法院,其中基层法院17家,中级法院5家,铁路法院1家;天津地区共有21家法院,其中中级法院3家,铁路法院1家;河北地区共有法院共计190家,其中中级法院有11家,辛集、定州、石家庄铁路运输法院为省直管法院。根据普通管辖、专属管辖、特殊管辖等相关规定,京津冀三定的具体管辖情况分为以下几类:司法区划充分依据行政区划,普通案件管辖以行政区划为主;北京知识产权法院跨区域管辖北京地区知识产权案件,铁路两级法院管辖相关铁路案件,铁路中院管辖跨区行政案件;天津海事法院管辖环渤海海事案件;三地基层铁路法院管辖跨区划保险合同、运输合同纠纷案件,上诉于所在地中院;由于北京市和天津市属于直辖市,法院只有市和区县两级法院,中级法院并没有具体对应的行政区域。从京津冀三地的案件管辖现状来看,实施环境侵权案件集中管辖制度有其可行的实践基础。

三、 环境侵权等类案集中管辖进路探究

(一)通过法定程序确定集中管辖制度

虽然有中央政策的顶层设计,法律理论的科学证成,司法审判改革的实践探索,但是特殊类型案件的管辖问题依然必须通过合法程序依法进行。现代法治精神及法律体系中强调管辖的确定性就是要求管辖必须是具有法律依据的,并且按照法律程序进行。也就是“必须依据法律规定,普遍地和事前地确定拥有管辖权的法院,有目的地任命法官去审决特定案件,是不允许的。”[3]环境资源案件跨区域集中管辖通过上级人民法院对下级人民法院的环境资源案件管辖权进行批量式调整,使得原本拥有管辖权的法院丧失了管辖权,直接剥夺了非集中管辖法院对环境资源案件的审判权,与我国现行管辖制度存在冲突。目前,环境资源案件的跨区域集中管辖作为现行指定管辖制度的变通形式,有其客观原因和现实需要。但依据法定法官原则,应当将实践中若干探索成功的跨区域集中管辖模式作为环境资源案件的法定特殊管辖制度固定下来,并将其作为补充性的管辖制度在《民事诉讼法》《刑事诉讼法》( 《行政诉讼法》第十八条已确立) 或司法解释中全面予以确定较为适当。因为环境资源审判必然朝向专业化的方向发展,澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院的首席法官 Brian J.Preston 总结了环境专门审判机构在实践中成功运行的十二个特征,其中之一就是综合切集中的管辖权。[4]

法律确定类案管辖权有两种方式,一种是由法律预先确定某个或某些地区的管辖机关享有类案管辖权,另一种是采用我国2015年行政法修正案的方式,通过修正案赋予管辖权。笔者建议通过司法解释的形式赋予特定机关集中管辖的权利,可以参考行政诉讼法中关于行政案件集中管辖的方式。

(二)跨京津冀行政区域审判机构集中管辖之构成

  从国家层面而言,司法管辖制度是指一个国家根据本身的地理、人口、交通、习惯、安全等实际状况,将各个行政区域内的司法事务交由特定的司法机构处理的制度。京津冀作为国家顶层设计的全新区域经济发展体,对其区域内进行跨行政区域化司法管辖研究不能仅局限于诉讼法范畴内,更要从国家顶层设计的角度及区域内司法一体化角度对该问题进行探讨。笔者认为,可以探索构建京津冀三地环境侵权类案在各地区中级以上法院管辖,三地跨区域环境案件由河北中级以上法院集中管辖的制度。

京津冀地域上的整体性决定了生态环境具有整体性。京津冀地区所面临的生态环境问题也呈现一体化的趋势和特征。在大气污染治理方面,秋冬季节大范围雾霾天气的出现,使得区域空气污染的天数增多,如何从源头治理、司法预防都面临统筹协调的困难,而对于跨流域水资源污染案件更是关系三地水源环境的可持续发展。在环境污染责任纠纷案件中,噪声污染、电子废物、固体废物等纠纷具有较强的本地属性,适用普通管辖原则,水污染、空气污染、土壤污染、放射性污染等纠纷都具有跨地区属性,宜适用集中管辖制度。

从经济发展与环境保护的平衡上看,中级法院管辖可在较大程度上防止地方行政保护主义的干扰;京津冀三地基层法院面临常规普通案件审判压力巨大。针对专业性较强的环境案件审理,专业鉴定难度大、耗时久,法官司法能力和队伍建设还未跟上环境案件的大幅增长;同时,制约京津冀三地司法一体化的重要问题之一就是裁判结果的均衡度和统一性,交由中级及以上法院管辖在较大程度上有助于形成较为统一的司法尺度。因此,在人民法院实行省级统管的新管理体制下,针对非跨区域环境资源案件,可以地市级行政区域为单位,在各中级人民法院设立环境资源审判庭,集中管辖其所在地市级行政区域内的环境资源刑事、民事、行政一审案件。从地理位置上看,河北环抱京津,地域面积和人口远远大于京津,河北省具有京津冀生态环境支撑区的功能定位,从源头上治理环境污染特别是推进大气污染防治和做好山水林田湖的生态修复的主要任务在河北。由于河北省的公检法等机关目前已经成立了生态环境保护的专门机构,有较强的组织基础和实践基础,由河北法院审理跨区划环境侵权案件及环境公益诉讼案件具有独特的优势条件。

(三)合理审视法院组织机构及审判队伍构建

有序高效的环境案件审判离不开优化的审判机构建设,创新的审判模式、合理的审判资源配置以及多方联动协调机制。通过前文所述,京津冀三地在环境案件审判体系的构建方面仍然面临诸多不足,在机构设置上不尽统一,首先要完善的就是在各自辖区内构建包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判团队在内的“五位一体”专业化审判体系。通过在京津冀各辖区中院建立环境资源审判庭,建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多地方派出巡回法庭工作机制,将涉及环境保护的刑事案件、民事案件、行政案件集中到此专业化审判法庭审理,逐步实施“三审合一”的审判模式,

结合法院员额制、主审法官办案责任制、审判管理标准化、人民陪审员制度、专家辅助人制度等司法改革的要求,重点培养能够优质高效审判环境案件的员额法官,注重加强对环境案件审判法官的专业化培训,树立恢复性司法、预防性司法、和公益有优先司法理念,组建既精通法律、熟悉环境保护专业知识,能够全面了解环境侵害的作用机理、典型特征和审判规律的法官队伍,为环境案件集中管辖的专业化审判提供人才支持。同时,聘任环境专家担任人民陪审员或者组建专家咨询委员会,专家可就环境案件所涉及的专业问题向合议庭提供专业性的咨询意见。

建议以京津冀协同发展为契机,建立以环境案件审判集中管辖为主要内容,联动司法协作机制为补充的合作机制。以统一司法尺度为导向,实行无差别化管辖管辖原则,对于生态环境案件的审判在保障个案当事人合法权利救济的同时,注重一定区域内环境整体恢复或修复问题的解决,推动建立区域内统一的环境司法鉴定和损害结果评估机制,为环境审判提供技术支持。

参考文献:

[1] 钱弘道:《法律经济学的理论基础》,载《法学研究》2002第4期。

[2]【德】约阿希姆?赫尔曼: 《〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言》,载《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,中国政法大学出版社1998年版。

[3] Brian J.Preston,Characteristics of Successful Environmental Courts and Tribu-nals,Journal of Environmental Law,2014( 26).

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[1]波斯纳定理是建立在以下三个假设条件的基础之上的:(1)行为人的行为是他们在特定法律条件下进行成本——收益分析的结果,当事人对一定权利的不同估价是其交易得以进行的原动力;(2)法律制度在运行中会给当事人带来收益和成本,故可用最大化、均衡和效率来评价法律行为;(3)财产权利界定清晰可以降低交易成本。通过制定使权利让渡成本比较低的法律,可促使资源流向使用效率高者手中,从而提高经济运行效率。

[2]参见钱弘道:《法律经济学的理论基础》,载《法学研究》2002第4期。

[3]参见【德】约阿希姆?赫尔曼: 《〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言》,载《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,北京: 中国政法大学出版社,1998 年,第 12 页。

[4]十二个特征是:1.机构的地位和职能; 2.独立于政府且客观公正; 3.综合且集中的管辖权; 4.有博学且专业的法庭成员; 5.提供多纠纷解决方式; 6.提供专业和技术专家;7.促进诉诸司法的渠道;8.实现公正、快速、便宜的纠纷解决;9.有效回应环境和相关问题;10.发展环境司法; 11.潜在的精神和使命;12.灵活的、创新的以及提供附加价值的功能。参见 Brian J.Preston,Characteristics of Successful Environmental Courts and Tribu-nals,Journal of Environmental Law,2014( 26) ,pp.365—393。

(本文获“第十二届环渤海区域法治论坛”二等奖)

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