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关于规范执行费收取、减免程序的调研报告

发布时间:2015-05-15 14:35:40


                                   引言

    执行费在现行法律规定上属于广义的诉讼费范畴,但其与狭义诉讼费性质 、设定目的、实现功能不尽相同,不应一概而论,应当区别规定。执行费收取不仅在于弥补司法机构解决民事纠纷物质消耗,更应体现出对于违法行为的经济惩罚功能。尽管修订后《人民法院诉讼费交纳办法》改变了执行费预收机制,细化了交纳主体,但是其仍然偏重诉讼阶段,不能有效解决执行费收取标准单一化、以及减免情形缺乏针对性等方面的问题。具体主要表现为现行诉讼费收费标准规定表较完整,其充分考虑到案件诉讼与非诉性质、案件财产性与非财产性、审理程序的复杂性、审理阶段以及结案方式,而执行费仅简单依照执行标的是财物或行为的标准,没有考虑到执行程序结案方式多样性;现行法律关于减免情形规定侧重于保障经济困难当事人享有平等诉权,而不能有效回应实践操作出现的新情形,使得执行费减免程序出现情有可原,于法无据的境况。为此,调研课题组针对石景山法院近五年间的执行费收取、减免、以及减免情形,通过数据收集与分析,调查问卷等形式,分析收取、减免程序中存在的问题,并给出相应建议与对策,以期望对于完善执行费收取、缓交、减免等相关程序提供有价值的参考。

    一、近五年执行费收取、缓交、减免概况

    在执行费收取先前参照诉讼费设定理念,采用由申请执行人预交机制时,执行费的收取、缓交、减免完全参照审判程序,其暴露出的问题与诉讼费具有共性,不具有单列研究的特殊必要性。在2007年修订的《人民法院诉讼费交纳办法》,调整了收取机制,引发了执行费收取、缓交、减免等系列特殊问题。调研对石景山区法院自2009年起五年的执行费收取、缓交、减免情况进行数据统计,通过查阅卷宗上载明的缓交、减免的情形进行归纳分析,进而呈现出问题概况。限于执行案件结案方式的多样化,收取的案件类型应立足于实际执结案件,众多类型的实际未结案件,在申请人债权尚且不能保障时,无从谈及执行费的收取、缓交、减免等问题。因此,以下数据分析基础指向实际执行结案件,不涉及未实际执结案件。

    (一)2009至2013年执行费收取概况

    在执行实务上,实际执结案件可具体包括自动履行、强制执行、和解并履行完毕等结案方式。通过数据统计分析需要说明,执行费收取总体呈增长态势;自动履行、强制执行方式结案案件收取执行费情况态势良好,实际收取率较高;和解及和解履行完毕案件执行费收取情况较差;终结本次执行程序及其他终结类案件,执行费客观无法收取的现象比较突出。

    表一:2009-2013执行费收取情况

    年度   执行案件收案数   实际执结案件数 收取执行费案件数  收取率 

    2009 1425       817       490       60%

    2010 1686       968       629       65%

    2011 1502       905       633       70%

    2012 1742       1496       1043       70%

    2013 2169       1255       903       72%

    (二)2009至2013年执行费缓交、减免情况

    诉讼费设定基础在于考虑当事人暂时缺乏经济能力“先打官司,后付费”的情况。故而,执行费不存在类似案件受理费的缓交情形,其缓交主要表现体现在分期履行时,出于结案等因素考虑,执行法官自主决定,执行费往往与最后一期案款一并交纳,无严格审批程序要求,无法进行客观数据统计。执行费减免情况主要指向在实际执结的案件在符合特定事由时,被执行人在履行完既定的给付义务后,无力承担执行费,或责令承担执行费会导致司法明显不公,经其申请,由执行法院决定是否予以减免。执行费减免规定的设定价值在于既保障执行人履行义务的主动性、积极性,又体现出执行程序公平、公正以及人性关怀。

    表二:2009-2013执行费减、免情况

    年度  应收收取执行费案件数 未收取执行费案件数 减收案件数 免收案件数 减免率 

    2009 817         327             21        306 40%

    2010 968         339             17        321 35%

    2011 905         272                 16        256 30%

    2012 1496         453             11        442 30%

    2013 1255         352             13        339 28%

    课题组成员通过对近五年减免执行费呈请批示表上载明的减免理由汇总,同时通过对全局执行法官进行调查问卷,以求对减免情形进行补充。尽管具体的减免理由表述多样,但是总体上可以概括为被执行人生活确实困难符合减免情形的、被执行人确实不应交纳的情形、其他应予减免情形等三大类。符合减免情形的无需阐释,被执行人确实不应交纳的情形主要指有些自动履行情况若是仅认定其不符合减免理由,强行收取执行费则会变相打击义务人履行的积极性,与鼓励主动履行守法价值导向相冲突,故将其归结为确实不应交纳的情形,具体包含哪些形态,后文将有详细阐释。其他应予减免情形主要指通过各种救助基金案件得以解决的情况。

     

 

    二、执行费收取、减免程序中存在的问题

    课题组通过对相关案件阅卷,以及对承办法官调查问卷发现,执行费收取、减免程序中存在的问题,主要表现为以下四个方面:

    (一)执行费收取程序中存在的问题

    1. 执行费的收取存在一定程度的任意性现象。执行费的收取总体呈现出收取率逐渐提高、减免手续逐步规范的良好态势,但是实践中依然存在应当收取而未收取的不规范现象,此类案件实际不存在应当减、免的法定事由,却因种种主、客观因素致使国家财政受损。通过对执行法官调查问卷发现,导致此种不规范现象除了因不规范的习惯外,还包含以下几个方面因素:一是习惯运用免收执行费做被执行人主动履行义务的思想工具,作为与被执行人“谈判条件”。二是司法强拆、腾房等重大复杂案件,为减少被执行人对抗情绪,预防信访投诉发生。三是收支两条线的财政制度,致使执行法官没有收取执行费的内在动力,认为“收与不收”对自身以及所在法院没有任何影响。

    2.收取标准不能适应结案多样方式。现行关于执结案件结案方式主要体现为五个层面规定 :①民事法律规范,②司法解释,③司法文件,④司法统计,⑤执行实务。此五种方式远远扩充规范性法律规定全部执行完毕、裁定终结执行、裁定不予执行,以及和解并履行完毕四种结案方式,粗略估计各种结案方式约20余种。单一化标准不能开展有效指导,具体表现为和解并履行完毕是否应当减半收取、和解并部分履行终结本次执行程序如何收取等诸多问题,行为类案件执行收费标准偏低、以及以物抵债时如何确定执行费计算标准等诸多问题。

    3.强制收取执行费案件范围不合理。主动履行是实际执结中主要的结案方式,此方式执行期限较短,发生涉诉信访的可能性较小,符合案结事了的司法政策导向,为司法实践所推崇。主动履行方式在实务中表现方式表较灵活多样,比较常见的有被执行人在立案执行前将案款交纳至审判部门,因信息沟通不畅,权利人误以为拒绝履行而申请执行;被执行人在接到执行通知书,在规定期限内主动履行交纳义务时,执行法院实质没有做出任何措施,况且义务人主动全面履行义务;在法院多次释法明理的劝说下,被执行人主动履行义务;在对被执行人财产或人身采取控制性措施时,其履行义务。这些案件实践中均以主动履行方式报结,若收取执行费不仅与强制执行定义相违背,也会变相打击义务人履行的积极性,与鼓励主动履行守法价值导向相冲突。

    (二)执行费缓交、减免程序中存在的问题

    1.现行缓交、减免情形规定无法适用执行阶段。现行《交纳办法》第四十五条列举了五种免交诉讼费情形,其第(二)、(四)中情况与缓交立法原意相同,侧重于保障值得法律同情的社会弱势群体维护自身权益的特定案件,逻辑上也不适宜被执行人。相对《交纳办法》第四十六条列明的减交情形,从条文原意上没有侧重诉讼或是执行阶段之分,列明的情形较为符合实践需求,可以完全适用于执行费缓交。

    2.执行费缓交情形的操作缺乏规范性。执行费缓交不同于诉讼费,执行费交纳主体明确,不像诉讼费先由起诉人申请,终局由败诉方负担。在执行费预交机制下,存在权利人启动强制程序所需的经济支付能力,可以申请执行法官缓交,后从执行到位的案款中予以扣除。现行执行费交纳方式缺乏预交机制下的现实基础,似乎丧失适用的理论前提,但是执行业务实践依然存在缓交的客观形态,表现为被执行人财产不能足额偿还债务或不具备一次性给付能力时,先保障执行债权,后没有需经过层级审批的硬性规定,一般由其自主决定,通过分期履行和解协议载明或者通过工作笔录说明。然而,限于部分和解分期履行期限跨度较长,执行费收取缺乏后续监督。

    3.现行减、免情形的不能适应实践需要。通过针对实务中提请减免执行费理由分析发现,有以下几种合情合理的事由应当予以考虑。例如:一是被执行人在立案执行前将案款交纳至审判部门,因信息沟通不畅,权利人误以为拒绝履行而申请执行。二是被执行人在接到执行通知书,在规定期限内主动履行交纳义务时,执行法院实质没有作出任何措施,且义务人主动全面履行义务,不应加重其履行负担。三是双方达成执行和解协议,若是全额收取执行费,体现不出法律鼓励调解的司法政策导向与司法资源节约价值追求。四是被执行人在接到执行通知书后,私下给付完毕,申请人予以认可的。五是通过司法救助解决的案件,因为救助款项来源于财政拨付,执行费也是交纳财政,故不应当收取执行费。司法实践中适用的减免情形远远超出法律规定,有些合理事由应当予以考虑。

    (三)与执行费相关的其他问题

    1.共同被执行人的执行费分担责任不明确。在被执行人为两人以上的执行案件,被执行人之间义务分担模式多样化,有共同连带、补充连带、主次等区分,加上被执行人实际履行义务状况复杂化,引发了执行费的分担问题。例如执行标的为货币时,存在主动履行与拒绝履行并存状况,执行费应当向那位收取;执行标的为行为时,多名被执行人均拒绝履行相应的行为时,执行费是采取均摊或是向任何一被执行人全部主张;以及有主、次义务人时,主义务人不履行义务,能否要求次义务人全额承担执行费等诸多问题需要明确。

    2.执行标的与执行费优先性需要明确。在确立了将执行费计算入执行的标的金额,与申请执行标的额一并执行原则时,众多无法全面执行到位的案件势必面临申请执行标的与执行费优先性的冲突。无非存在以下三种作法:一是按照执行到位金额,相应调整执行费数额。此方法比较符合现有法律规定,体现出个人债权与国家税收平等保护的精神,缺点在于不能充分保障权利人债权,权利人为实现债权先行付出诉讼费等经济成本与时间成本,若是在被执行人资不抵债的境况下,坚持国家税收与债权平等保护,则是陷入与民争利,变相侵害权利人债权。二是执行标的优先执行费。从立法的伦理性角度考虑,应当坚持权利人债权优先保障,理由在于做出裁判机构应当负责将纸面上权利切实实现。三是执行费优先执行标的。此种意见主要是参照破产相关法律规定,认为国家税收优先普通债权,体现出整体公正与局部公正价值选择。

    3.针对执行费能否提出执行异议、复议。广义上的执行异议包含执行行为异议与执行标的异议,对照各自定义不难发现,针对执行费收取、减免不可能发生执行标的异议,能否纳入执行行为异议需要坚实的理论依据。执行费收取可能会发生计算标准、计算方式有误差等情况,势必导致被执行人交纳或依法扣划案款数额出现误差,从改正执法差错角度考虑,可以赋予被执行人针对执行费收取复议权。若是通过列举方式完善了执行费减免情形,将减免情形进行公开,被执行人可对照法律规定检验自身是否符合减免情况,对此发生的争议,在没有赋予被执行人复议权的情况下,属于执行封闭运作,容易引发同案不同对待的情况,制造司法不公。

    三、执行费收取、减免程序中存在问题的原因分析

纵观上述问题表现,探究分析其原因,主要为现行立法上的各种缺陷,也有司法运行层面的诸多因素。立法上缺陷的既有直观表象原因,也有深层次原因;司法操作层面的缺陷既有自由裁量权的滥用行为,也有监督审查机制的缺失。

    (一)立法上的缺陷

    1.收取标准单一化,缺乏有效指引性。在《交纳办法》没有严格区分诉讼费与执行费设定目的与功能时,其条文规定侧重纠纷解决的诉讼程序,对于诉讼费收取规定较为完善,其充分考虑到了案件诉讼与非诉性质、案件财产性与非财产性、审理程序的复杂性、审理阶段以及结案方式,而忽视执行程序依然具有的复杂性。执行费收取仅简单依照执行标的是财物或行为的标准,没有充分考虑到执行程序结案方式多样性以及案件复杂性,不能有效指引执行案件收费。执行费收取应当结合执行结案方式、实际执行到位金额等因素细化收取标准,增强规定的针对性。若是遵从简单粗放的习惯做法,则不能适应立法精细化的要求,也致使执行程序的公正性引发质疑。

    2.减免情形重心偏离,致使规定无所适从。现行法律关于减免情形规定侧重于保障“有理没钱打不起官司”的经济困难当事人享有平等诉权,发挥着司法救助的功效,而执行费由没有获得法律支持的败诉人承担,其没有获取法律同情的伦理基础,暗含着惩罚的功能。从现行的《交纳办法》中有关缓交、减免情形规定分析,其侧重于特定案件的损害赔偿诉讼阶段,能否适用执行阶段,存在理论与实践两个层面的争议:一是现行有关缓交、减免情形规定能否直接适用执行程序存在理论争议。若是简单依照诉讼程序包含执行阶段的逻辑推理,其理应针对执行费缓交、减免具有约束力,应当予以适用。若是从立法伦理基础上看,正式基于被执行人不履行既定的裁判义务,致使法院启动强制执行程序,才有司法资源的消耗,其理应负担相应的经济成本,缺乏减免的社会基础。二是现行有关减免情形的规定侧重诉讼程序,重点考虑保障经济困难或特定弱势群体的诉权,而没有充分考虑到执行阶段的需要减免的具体特殊情况,针对执行费的减免缺乏有效针对性,缺乏实际适用性。

    法律规定上的不足具有表象性,其本质原因可以归结为立法目的与功能含混不明造成的。有关诉讼费的法规性质应当属于国家基本法律,其制定主体、效力等级应当明确,其立法目的、功能定位以及价值取向应当进行严格论证,审慎选定。正是现行《诉讼费缴纳办法》立法体例有关诉讼费的法律规定将执行费纳入广义的诉讼费范畴,对其与狭义诉讼费性质没有进行严格区分,一概而论的立法模式致使其适用上存在诸多问题。诉讼费设定基础在于考虑既定的受害当事人因缺乏经济能力,司法应当保障其“先打官司,后付费”,注重保障经济困难群体的诉权,体现出司法的人民属性,进而彰显司法的实质正义。相比而言,执行费收取不仅在于弥补司法机构解决民事纠纷的物质消耗,更应体现出对于引发司法运行的责任人,即对被执行人的经济惩罚功能。

    3.执行费收取情况缺乏长效监督机制。任意免收执行费,突破法律规定创设减免理由的行为属于执行阶段滥用自由裁量权的表现,根本原因是对执行费的收取、减免既无监督制约机制,也与法院考核指标的完成、法官业绩评价无关,因此法院和法官缺乏收取执行费的动力与压力。现行监督方式主要通过本院审监部门定期随机抽查卷宗,或上级执行业务部门部署的卷宗互查活动顺带就此问题检查,均未形成专门的审查监督机制。课题组相信,在伴随着执行业务规范性强化趋势,该类不规范现象日益得到审判监督部门的重视,此问题将逐渐得以改善。

四、完善执行费收取、减免程序的对策及建议

如何解决调研发现的问题,建议应当从完善立法与规范司法运行两方面进行。重新修订的《交纳办法》体例结构可以尝试依照《民事诉讼法》,将《交纳办法》分为总则,诉讼程序以及执行程序三部分,总则包含计算标准、方法、以及监督管理等,诉讼费则基本保持现有内容;执行费采用单独规定方式,保障法律逻辑上的严谨性,增强适用性、针对性。

    (一)立法完善的建议

    1.规范结案方式,明确收费案件类型。执行案件结案方式,既客观反映了案件执行结果,又体现出司法资源消耗差异,以及反映出被执行人对生效法律文书的主观态度。现行有关执行结案方式的规范效力层级多样,结案类型纷繁杂乱,执行费收取标准不能一一对应规定的结案方式,致使收取规定缺乏有效针对性。然而,若是完全吸纳现有结案类型,分别作出貌似详备收费规定,缺乏现实必要性,理由在于众多结案类型可以归结实际执结与未实际执结两大类。实际执结具体可以细分为主动履行、强制执行、和解并履行完毕以及部分强制部分主动履行方式;未实际执结可以包括驳回执行申请、裁定不予执行、终结本次执行程序、以及其他终结。因此,现行执行案件收费标准,除依据执行标的涉及财物或行为分类外,应当吸纳结案方式作为补充。按照两分法将结案方式分为实际执结、未实际执结,并明确各自应当包含子项方式,实际执结方式应当收取执行费,未实结案件不应当收取执行费。

    2.细化收费标准,增强针对性。在吸纳两分法的结案方式标准基础上,细化收费标准,体现出立法对不同具体执行方式的指引功能。具体而言,在实结案件中,主动履行案件因为没有司法资源的消耗,且义务人主观态度积极,法律应当予以提倡鼓励,建议免收执行费;和解并履行完毕应当参照调解案件减半收取设定理念;提高行为案件收费标准,实践表明腾房等行为类案件消耗各项司法资源加多,且被执行人主动履行态度消极,应当从执行费上体现出经济惩罚价值导向;以物抵债情形时应当按照执行标的到位金额收取。

    3.扩展减、免法定情形。保留现有的诉讼费减免事由中合理情形,例如“残疾人无固定生活来源的”、“最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或领取失业保险金人员,无其他收入的。”增加例如:一是被执行人在立案执行前将案款交纳至审判部门,因信息沟通不畅,权利人误以为拒绝履行而申请执行。二是被执行人在接到执行通知书,在规定期限内主动履行交纳义务时,执行法院实质没有作出任何措施,且义务人主动全面履行义务,不应加重其履行负担。三是双方达成执行和解协议,若是全额收取执行费,体现不出法律鼓励调解的司法政策导向与司法资源节约价值追求。四是被执行人在接到执行通知书后,私下给付完毕,申请人予以认可的。五是通过司法救助解决的案件,因为救助款项来源于财政拨付,执行费也是交纳财政,故不应当收取执行费。如此设定的目的在于从立法层面鼓励既定的义务人及时全面主动履行义务,同时回应实务上客观适用的减免情形。

    4.明确部分主动履行方式不收执行费。明确若是被执行人在执行通知书规定的期限内主动履行给付义务,法院没有采取任何强制执行措施时,不应当收取执行费,不应当严格遵照立案时间截点而推定案件已经进入强制执行程序,则必然产生执行费的逻辑。因为其与司法实践不符,一是并非所有被执行人有意拖延抗拒执行,而是客观存在不知道何时履行、如何履行等善意情形;二是不能积极回应执行结案方式,因为现行执行案件结案方式中有自动履行,若是自动履行,则收取强制执行费逻辑不通;三是不能有效鼓励义务人积极主动履行义务,若是主动履行与强制扣划等方式没有差别对待,则会影响被执行人在履行方式上的比较选择。

    5.确立执行标的优先原则。申请人债权与执行费的优先性涉及立法价值导向,确立先保障债权全额给付,后执行费的原则,不仅符合国家不能与民争利立法价值导向,也能安抚申请人不能全额实现债权所产生的抵触心理,以及对生效裁判不能全面落实而产生的怀疑心理。

    6. 赋予执行费异议权。“对于法院关于诉讼费的裁定有异议的,法国、英国、美国、俄罗斯等国家规定可以提起上诉,因为这些国家认为诉讼费问题也是当事人程序权利和实体权利的重要组成部分。” 我国诉讼费缴纳法规明确规定当事人不得单独就诉讼费用的决定提起上诉,现行的救济程序为,当事人可就决定向院长申请复核,复核决定自收到申请之日起15日内作出。该救济机制不能涵盖针对执行费收取、减免的异议,应当明确包括计算、收取方式数额异议,以及应当在减免范围而不减免,实现整个执行过程在法律监督,保障与被执行人权利损害时能予以救济。

    (二)司法运行方面的建议

    1.强化执行费收取检查力度,完善监督机制。在执行费收取缺乏内在动力的情况下,其实际收取状况缺乏长效监督机制。传统监督习惯做法是通过本院审监部门或上级执行部门抽查阅卷形式,将发现的没有应当收取而无故没有收取的情况责令承办法官做出说明,理由不成立时予以责令改正,缺乏相应机制防范再发。结合执行案件业务流程考虑,应当将不定期的突击检查固化为长效监督机制。可以设置两道监督程序,在案件报结阶段,针对无故未收取,又不符合减、免情形,不予以批准结案;其次,在归档阶段,若是卷宗检查人员发现没有执行费收据,有无减、免审批手续,以卷宗不符合规定要求予以改正。

    2. 规范减免审查、审批程序。执行费减免应当严格依照法定的减免情形,不应擅自扩大化,明确自由裁量权的范围;对正在享受国家或社会救助、身患严重疾病的执行人,必须提供相应的证明材料;对切实需要减免的概括情形,应当详细阐明理由和依据,应当采取庭长、局长、主管院长层级审批,明确排除承办法官非法定事由的减免权限。定期检查法官自主依法决定减免的操作违法违规行为。

    3.确立执行费依责分担原则。在面对两个以上的共同被执行人,执行费的负担不应当简单选择任意一方负担,应当仔细区分共同被执行人间的责任形式,是共同连带还是补充连带,应当区别主动履行义务与拒绝履行或不履行之间的性质差异。若是共同连带,则可选定任一方负担;若是补充连带则应按各自债务份额负担执行费;免收主动履行的共同被执行人执行费,将执行费责令由不履行或逃避履行的共同被执行人负担,即确立执行费依责、依主观恶性分担原则。

 

                                                      北京市石景山区人民法院调研课题组

                                                      课题负责人:党组成员、副院长 董贵彬

                                                      课题执笔人:王小锋

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