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构建类型化调解模式 促进新时期诉讼和谐

——关于石景山法院民事纠纷类型化调解模式的实践与思考

作者:杜长辉、干立华、施舟骏  发布时间:2009-12-24 20:04:36


近年来,人民法院在促进社会和谐、践行司法为民的战略视野下,不断推进审判机制的改革创新。2006年,石景山区法院在对以往“专业化审判”、“速裁机制”等一系列改革成果总结、深化的基础上,着眼于当前案件呈现的新情况、新特点,思考和谐诉讼的实现路径,探索实施了类型化调解新模式。该模式对特定类型案件进行归类梳理,合理配置专业法官,引入社会力量,形成特定办案流程,探索出一条专业型、规范型、经济型的诉讼调解新路。

一、类型化调解模式产生的背景

从当前司法实践看,民事审判工作面临着许多新情况、新问题,专业化调解呼之欲出。

(一)社会纠纷大幅增长,案件类型化特征日趋明显。当前,我国正处于社会转型期,整体利益结构的再调整使特定生活领域、社会阶层的人群在利益格局上发生着趋于近似的变动,并导致同一群体间的矛盾冲突大致相同,诉讼案件呈现出明显的类型化特征。以石景山区为例,随着一次性农转居、企业改制、首钢实施压产、搬迁、调整,我区进入矛盾高发期,三年来我院收案总量年平均增幅一直保持在8%以上。我们调研发现:案件数量多、审理难度大的民事纠纷往往在矛盾根源、社会背景、利益诉求、争议焦点等方面表现出同质化的类型特征,对于这一新问题的探求成为我们探索民事案件专业化调解模式的基础动因。

(二)多元化纠纷解决机制存在局部障碍,社会调解组织难以发挥应有效能。毋庸置疑,社会调解是司法调解的重要补充,而在当前,社会调解组织难以实现对大量矛盾的有效化解。近年来我区人民调解队伍虽不断加强,但法律专业人才匮乏,调解人员整体年龄结构偏大,文化程度偏低,这一现状制约了人民调解工作的开展。加之无强制管辖权、缺乏专业分工、调解协议在法律效果上不具终局性和强制执行效力等因素,导致当事人遇到纠纷,往往撇开基层调解组织直接选择诉讼,一方面造成社会调解资源的闲置,另一方面司法审判系统却负载了过多的社会压力。从本地区社会调解现实看,社会调解对婚姻家庭、邻里纠纷的调处具备一定优势作用,但对医疗服务合同、劳动争议、交通损害赔偿等专业化较强的纠纷的调处尚需进一

步探索。

(三)传统诉讼调解模式手段相对单一,难以突破调解率低下的瓶颈。以往的调解模式主要关注案件具备的一般共性,而非个案间的特征差异,在分案机制上较为粗放,主要依靠法官“一锅烩”式的工作方式,并未关注案件承办人的专业特长、知识结构和性格特点,一定程度上造成调解效率总体偏低,调解效果不理想,甚至出现调后事不了的现象。在当前案件数量高增长的形势下,如何创新调解机制,探索和谐调解模式,已成为诉讼调解亟待解决的一个突出问题。

二、类型化调解模式的提出与功能定位

立足于当前诉讼调解的现实和社会对法院的司法需求,石景山区法院结合当前案件的类型化特点,经过充分调研论证,自二零零六年开始探索实施类型化调解模式。

(一)类型化调解模式的内涵

简言之,类型化调解模式就是类案类办,即针对不同案件类型分别设置相应的调处模式和审判资源配置形式,并充分引入社会力量,进而实现审判资源集约化、审判流程模块化、审判人员专业化、社会效果最大化的调解新模式。

(二)类型化调解模式的实践基础

1、社会调解组织系统的广泛建立为法院探索类型化调解模式提供了协作基础。当前社会纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化的发展特点,许多纠纷仅凭法院一家调解,难以满足当事人多样化的利益需求。而当前包括人民调解、行政调解、行业调解在内的社会调解体系已见雏形。因此,通过类型化调解模式,可与社会调解组织建立较为稳定的联动关系,形成诉讼调解与社会调解的有效衔接、优势互补。

2、社会调解组织的专业化发展为法院探索类型化调解模式提供了有益借鉴。为适应社会纠纷专业化调解的需要,许多社会调解组织已开始向专业化方向发展,譬如本市成立的物业纠纷调委会,医疗行业、保险业成立的专业调解中心,许多企业设立的劳动争议调解部门等。可以说,各专业调解组织的相继出现,一方面反映出社会调解的类型化发展趋势,另一方面也为诉讼调解的丰富与发展提供了宝贵的成果借鉴。

3、已实施的专业化审判机制改革为探索类型化调解模式提供了良好的机制保障。近年来通过民事专业化审判机制探索,极大地促进了法官在相关领域专业素质、专业水平的提升。他们在专业领域业已形成高效率的工作方法,积累了丰富的调解经验,与社会上相关行业专家建立起了较为顺畅的工作联系。调研发现,在物业纠纷、医疗服务合同纠纷、婚姻家庭纠纷等类型化案件中,专业型法官普遍调解效率高,结案效果好。这为探索类型化调解模式提供了坚实的机制保障和有力的人才支持。

(三)类型化调解模式的功能定位

类型化调解模式是对专业化审判模式的拓展与延伸,与传统调解方式相比,具有以下功能优势:

1、案结事了。类型化调解模式以案结事了为价值目标,在程序安排上充分调动与纠纷密切相关的社会资源,通过法院主导,社会力量参与,着眼于将民事纠纷从产生的环境中最大程度地消解,实现对当事人社会关系的有效修补及利益关系的平衡调整。

2、各方互动。类型化调解模式旨在通过情、法、理三个层次的协商沟通推动调解程序进行。在当事人间,促使双方就是非曲直、解决方案等问题进行充分讨论,搭建沟通交流的平台。在法官与当事人之间,由法官对法律适用和责任分配给予必要的释明和引导。在调解员与当事人之间,由调解员结合当事人的个体背景及个案特征进行情感化疏导或理性化分析。总之,通过各方互动,实现当事人的心理释放、利益妥协、权利让度,最终完成纠纷的理性化解。

3、权利保障。类型化调解坚持合法性原则,以当事人诉讼权利为核心,在不同环节上合理设置“选项”,将启动与终结调解程序的权利交给当事人。同时在调解人的选任上充分考虑当事人的背景特点,营造和谐氛围,将释明和说理贯穿于调解全过程,以各方的有效沟通促成最终合意的达成。

4法官主导。该模式坚持以法官为主导,无论是委托调解抑或是邀请调解,均充分发挥法官对调解人员的指导监督作用。在调解前明确调解注意事项,调解中及时给与指导和释明,调解协议达成后全面进行审核,实现法官全程把关,监督没有盲点。

5、多元联动。类型化调解模式力求实现诉讼调解与社会调解的相互补充和衔接。通过灵活运用委托调解与邀请调解的工作方法,采取“请进来”、“托出去”的形式,充分整合各方面的调解力量,最大限度地化解矛盾纠纷,力求总体上形成上下顺畅、内外结合、协调有序的联动调解工作体系。

6、成本经济。类型化调解模式以经济诉讼为评价标准,旨在从法院、当事人不同角度优化诉讼成本。对法院而言,力求提高效率,减少诉讼周期,降低司法成本。对当事人而言,缩短诉讼时间,减轻经济负担,实现案结事了,避免诉累。

三、类型化调解机制的具体运行与初步成效

目前,我院先期探索对医疗纠纷、物业纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、婚姻家庭纠纷等四类案件试行了类型化调解模式。

1、医疗纠纷类型案件调解模式

医疗纠纷案件专业性强、医患矛盾突出、诉讼周期长、鉴定程序繁琐、诉讼成本高,大多数当事人不具备医学专业知识,要求医疗机构说明真相的诉求贯穿始终。从社会层面而言,过多的医疗纠纷可能导致医方“防御性医疗”现象的出现,造成医疗手段趋于保守、医疗技术停滞不前,而患方医疗费用增加、治疗效果差强人意的尴尬局面。

针对这一突出矛盾,我院在当事人自愿调解的基础上,采取以法院诉讼调解为主导,医疗机构交叉调解和行业协会所属医疗调解机构专业调解为补充的医患纠纷“一带二”调解模式。具体做法:一是吸收本区18家医疗单位为特邀调解单位,将各医疗单位副主医师以上人员选聘为特邀调解员,协助法官进行调解,同时为保证落实回避制度和避免当事人的合理怀疑,辖区内各医院交叉进行调解工作;二是对专业性较强的案件或在特邀调解员工作未能奏效的情况下,委托北京市卫生法研究会医疗纠纷调解中心和北京市医学教育学会医疗纠纷调解中心进行无偿公益调解。两个中心拥有不同领域的专家、教授和协调员,在专家、教授对医患纠纷的病历材料进行审查,形成论证意见后由中心基于法院委托事项对当事人进行调解。

20069月以来,我院所审结的34件医疗纠纷案件中,有23件以调解或经调解后撤诉的形式结案,占结案总数的68%,调解率与上年同比增长17%。案件办理周期由上年的1218个月缩短为23个月。对患者而言,该模式改变了患者在医患关系中医疗信息不对称的弱势地位,大为降低了处理医疗纠纷的经济负担和精力支出,通过调解,大部分赔偿金可及时给付,解决了患方的燃眉之急。总之,类型化调解为及时妥善地化解医患纠纷提供了一个新的路径。

2、物业类型案件调解模式

在实践中,物业类纠纷案件主要有如下特点:一是外在表现为欠费,但成因往往涉及深层次的建筑质量、拆迁补偿、农转居等历史问题以及服务手段缺位、服务意识不强、收费不合理等实际问题;二是单纯依靠诉讼手段往往使得物业和业主陷入欠费-诉讼-执行-再欠费的恶性循环中,社会矛盾无法得到根本的改善和解决;三是物业公司基于诉讼成本和诉讼技巧的考虑,往往先试探性起诉个别弱势业主,一旦胜诉则后续案件相继而来;四是一案背后往往牵涉数案,个案处理不慎将可能引发群体性纠纷。

针对这些特点,我们从促进物业纠纷的实质性解决出发,建立了法院民事审判庭与全区各物业纠纷人民调解委员会(以下简称调委会)的联动调解工作机制,处理物业纠纷案件做到“两调对接”。具体做法是:诉讼前,由法院和调委会建立社区物业纠纷沟通机制,实现信息共享,提高各自调解工作的主动性。诉讼中,法院一方面通过调委会了解涉案社区的基本情况,掌握物业管理存在的突出问题,委托调委会召集物业负责人和业主代表平等协商,从中调停斡旋;另一方面在调委会的协助下,法院以召开物业公司、业主代表、社区居委会代表、街道办事处代表参加的联席会为形式,为各方搭建交流平台,协助双方展开沟通,促使当事人从对抗走向协商,使裁判和调处结果起到良好的示范作用,实现以调为主,以判为辅,调处一批,辐射一片的社会效果。

今年以来,我院已先后组织两个矛盾较为突出的大型社区召开联席会议,多家物业公司对反映突出的问题进行了专项整改,提高了服务质量,畅通了沟通渠道。在结案方式上,今年,我院物业案件调解率达70%,强制执行案件保持在30%以下。当前,在其他各类纠纷高增长的情况下,今年我院物业纠纷案件收案量于近三年中首次出现下降趋势,物业纠纷的类型化调解初步显现了成效。

3、交通事故类型案件调解模式

近年来,交通损害赔偿案件已成为当前民事审判难点之一,实践中该类纠纷表现出以下四方面特点:一是在公安交通部门先期处理时,各方当事人一般都能亲自到场,而待纠纷起诉到法院时,被告方往往销声匿迹。二是肇事车辆被公安交通部门暂扣后,肇事方普遍具有急于了断的心理,而车辆一旦发还,则人去车不见,造成送达难、执行难。三是肇事司机、使用人和车主往往存在雇用、借用、挂靠等复杂关系,确定赔偿责任主体难度大。四是车辆投保的保险公司在公安交通部门处理阶段一般不介入,进入诉讼阶段也往往只接受法院判决,不接受法院调解。

针对上述特点,2007年初我院本着“便捷、快速、高效”的处理原则,采用公安交通部门行政调解与法院诉讼调解有效衔接的方式,成立了专门审理交通损害赔偿纠纷的速裁法庭。具体做法是:建立区公安交通部门对法院纠纷信息的即时通报机制,使法官能够及时了解区公安交通部门对纠纷的调处动态。根据情况,采取巡回方式到区公安交通部门现场办案。结合掌握的情况进行诉前风险释明、诉前指导和权利义务告知。当事人提出起诉的,指导到院当即立案。立案后及时对涉案车辆进行诉讼保全,同时展开调解。诉讼中,基于当事人申请或必要时依职权追加涉案保险公司参与调解。

经过近一年的实践,交通速裁法庭模式运行效果良好。总体而言, 通过诉前风险释明,当事人接受行政调解的比例提高,法院受理该类型案件数量明显降低, 20071月至11月,共收案234件,与上年同比下降24%。就审理周期而言,直接送达率提高,公告送达比例下降,诉讼周期缩短。今年至今共适用公告送达的为5件,仅占该类型案件的2.1%,平均审理时间缩短。就调解率而言,2007年迄今该类案件调解率达34.2%,较上年同期上升3%,即时履行标的近60万元。就结案效果而言,事故受害方及时得到赔付,保险公司自觉接受调解比率增高,目前已有五家保险公司自觉接受调解结果,履行标的达三十余万元

4、传统型纠纷调解模式

传统型纠纷主要以婚姻家庭、赡养继承、私房买卖,宅基地纠纷为主。此类案件虽然表现为法律纠纷,但多数依靠乡规民俗可以解决,某些与当事人有特定关系的人员,如长期生活的邻居、德高望重的长者、关系密切的亲朋、相关单位的领导,以其特殊的地位和特定的社会关系,往往能对纠纷解决起到至关重要甚至决定性的作用。

针对这一特点,我们确立了“调解辅助人”模式,即邀请具有特定社会经验或与当事人有特定社会关系的人员协助参与调解。在实践中,他们往往能基于长期积累的群众基础取得各方的信赖,最大限度地契合当事人的诉讼心理,有效缓和双方之间的对抗情绪,促进当事人达成和解。在调解辅助人选任上,以现任人民陪审员为固定主体,特定案件按需确定,选派时综合考虑案情、当事人心理特征、身份地位、居住环境、家庭背景等诸多因素。相邻关系选择纠纷所在地村委会、居委会干部;赡养类案件通常选任被告单位行政主管领导、政工干部。

该模式自2006年运行以来,整体运行效果良好,许多矛盾突出的传统型案件因此得到有效化解,婚姻家庭调解组调解结案率达93%,较去年同比增长7%,特邀调解人员参与调解成功率保持在90%以上,其中涉及有执行内容的15件纠纷均当庭执结,未有再审申诉情况出现。取得了以往单一裁判模式难以企及的社会效果。

四、类型化调解模式的完善与发展

我院民事纠纷类型化调解模式实施以来,虽然初步取得成效,但通过跟踪调研,我们认为这项新的调解机制在类型化调解模式的适用范围、社会力量的参与度、多元化纠纷解决机制的权威性等方面还有待进一步完善。

1、进一步拓展类型化调解模式的适用范围。类型化调解模式目前尚局限于医疗纠纷、物业纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、传统类纠纷四类案件,我们正在进一步对其它案件进行调研准备,下一步拟将劳动争议和涉房地产类纠纷等符合类型化特点的案件纳入这一调解模式。

2、进一步深化调解人制度。拟将运作较为成熟的医疗纠纷案件特邀调解员模式深化为特邀调解顾问模式,特别在建筑、保险、金融等领域的专业化案件审理中,选聘一批各界专业人士担任调解顾问,使之既能提供专业咨询意见、又能独立主持调解。同时考虑建立调解人员信息库,由当事人对调解人随机抽取或协议选择。要建立对调解人员管理和约束机制,实施考试、资格认证、培训、奖励及责任追究。

3、建立和谐、权威、高效的多元联动协调机制。当前法院在对社会纠纷多元化调解网络的构建中起到“中流砥柱”的作用,毋庸置疑,法院也因此承载了更多自身以外的社会负荷。从更广阔的意义上讲,这是在当下矛盾突显期法院对社会期望的一种现实回应,是一种必然的选择。然而,从和谐诉讼机制的视角着眼,如何构建一种和谐、权威、高效多元化调解机制?我们考虑在对现有机制进行调研、总结、完善的基础上,积极争取地方党委的支持,将构建社会纠纷的多元化调解网络纳入地方社会综合治理范畴,由地方党委综合治理部门建立统一组织,运用多种手段统一调动各方调解力量,形成一个权威、高效、公正的调解网络。

 

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编辑:张英周    

 

 

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