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在上下级法院之间试行司法巡查制度探讨

兼论现有法院监督渠道之不足及其弥补

作者:张颖楷  发布时间:2010-08-19 10:23:32


论文提要:

    为了更好地探索符合人民法院工作特点的监督机制,全面推动人民法院的思想政治建设、司法业务建设和司法队伍建设,加大对各高级人民法院工作的监督力度,今年最高法院建立了司法巡查制度。根据最高人民法院王胜俊院长的要求,司法巡查工作要实现三个结合:“与党和国家工作大局相结合”、“与法院的审判执行工作相结合”、“与正在开展的‘人民法官为人民’主题实践活动相结合”。文中笔者通过对现有一些监督渠道——媒体舆论监督、法院审判监督、纪检监察监督、人大权力机关监督以及政协民主监督的特点及其不足的深入分析,提出司法巡查制度能够弥补现有“监督网络”之不足,进而发挥其独特的补充作用的观点,对司法巡查制度在各级法院推广的可行性进行了考察和探讨,并在此基础上提出了司法巡查制度应当实现“四型”,即“整合型”、“溯源型”、“预防型”、“实效型”的定位,结合这“四型”定位对司法巡查机构设立、司法巡查工作方式、司法巡查的关注点、司法巡查的结果等方面提出了建议。

全文共:9217字。

以下正文:

引    言

    为了更好地探索符合人民法院工作特点的监督机制,全面推动人民法院的思想政治建设、司法业务建设和司法队伍建设,加大审执权力监督力度,最高人民法院于今年建立了司法巡查制度。 司法巡查制度的建立,在对法院及法官的“监督网络”中,增加了一条新的监督渠道。以下笔者从现有的各种监督渠道的不足分析入手,探讨建立司法巡查制度的必要性和可行性并对其定位及实施提出建议。

    一、司法巡查制度简介

    根据最高法院发言人张军的说法,司法巡查制度是在最高法院巡视制度的基础上演变而来的。可以查到的关于最高法院开展巡视工作的报道为人民网2004年10月10日的《最高人民法院 启动司法巡视工作制度》 ,根据该报道,最高人民法院当年10月10日首次派出10个巡视组分赴部分省份,检查、督导当地法院工作,巡视的内容主要包括加强法院基层建设的基本情况、“司法公正树形象”教育活动开展情况、解决涉诉上访问题的进展情况、开展减刑、假释专项检查活动情况、超期羁押和超审限案件清理情况等5方面的内容。 

    去年,最高人民法院开展了巡视工作。为了更好地探索符合法院工作特点的监督机制,最高人民法院将巡视工作调整为司法巡查工作,并调整了工作内容和工作方式方法,重点是加强对审判工作和执行工作的监督。这次最高人民法院派出司法巡查组,对内蒙古高院和辽宁高院开展司法巡查,是最高人民法院加强对下级人民法院监督的积极探索和尝试。  根据最高人民法院院长王胜俊的要求,司法巡查工作要实现三个结合,即“与党和国家工作大局相结合”、“与法院的审判执行工作相结合”、“与正在开展的‘人民法官为人民’主题实践活动相结合”。 

如此看来,最高法院的司法巡查制度是在最高法院的主导下,对各地方高级法院的工作进行巡视和检查,其显著特点有二:一是法院系统内部自上而下的监督方式;二是涉及的范围较广,不但包括业务监督,还包括对下级法院落实有关政策以及队伍建设情况的了解和监督。

    二、对现有监督渠道的分析

    在司法巡查制度之外,现有对法院及法官的监督渠道有人大、政协、纪检监察、检察机关、媒体、社会各界等,已经形成了一张“监督网”,但是这些监督网络毕竟还有其不足之处,我们期待着司法巡查制度能够弥补或者部分弥补现有监督网络的不足和不到位之处,从而既规范司法行为,又保护司法工作人员。

   (一)舆论监督——一把锋利的双刃剑

    近年来,舆论监督随着网络的不断普及和媒体数量的不断增多,日益显现出其强大的力量,这一力量对人民法院工作所产生的影响也是有目共睹的。舆论监督涉及的方面也十分全面,既有对案件本身的监督,也有对法院工作、法官生存状况的监督。

    就案件本身的监督而言,舆论监督通过引起公众对某一特定事件的关注,进而推动与该事件相关问题的显现与解决。一些原本埋藏的问题通过网络被挖掘出来,成为新闻,引起公众关注,最终促成了问题的公正解决,例如几年前的孙志刚案、刘涌案、以及目前正在进入司法程序的邓玉娇案,舆论和网络言论的力量均彰显其中。但同时,舆论,尤其是网络言论的随意性、匿名性传播和参与人员的广泛性等特点决定了被卷入其中的当事人必将面临极大的社会压力。而对于尚无如欧美国家一样的法官与舆论隔离制度和习惯的中国法院,其法官被卷入舆论后所面临的压力也就可想而知,这就进而导致了舆论监督这把双刃剑引人关注的负面影响——容易产生“媒体审判”。事实上,近年来我国媒体对法院审判产生负面影响的案件也不乏其中,无论是南京鼓楼区法院的彭宇案 ,还是深圳福田区法院的陈书伟“操”字案 ,都由于舆论的介入给审理案件的法官造成了巨大的压力。而媒体审判最大的问题,一是将案件的审判权由法官和法院转移到了媒体和舆论,人们基于对案件事实情况的一知半解再掺杂上各式各样的道德情感,进而形成一边倒的舆论压力,扭曲了对事实的认定 ;二是对办案法官造成巨大的心理压力,使办案法官处在顺从舆论则可能枉法裁判,不顺从舆论则可能名誉扫地的尴尬境地 。

    更令人感到担忧的是舆论监督中人们对法院和法官工作的判断逻辑。由于大众通过舆论了解社会时难免受猎奇心理的驱使,因此往往会出现一个法院或一个法官,因为一件事情的牵连,被相当一部分社会群众完全否定的情况,一些法院从事宣传工作的人经常无奈地表示,“一篇负面报道的恶劣影响胜过一千条的正面宣传”,此言不假。人们往往乐于谈论法院、法官腐败、冤假错案的新闻,却没有意愿去了解法院工作中的创新亮点和法官们的辛苦不易。

   (二)审判监督——重点关注案件的专业监督

    就目前的体制而言,审判监督主要包括两方面的监督,一方面是人民法院内部对自己审理案件的自我监督,另一方面是司法监督机关(即检察院)对法院审理案件的外部监督。 这两种监督,无论是哪一个方面,其所关注的都是具体案件的审理程序、事实认定和法律适用,并不涉及其它工作内容。从监督的范围和方面而言,审判监督属于单线条的纵向监督,不涉及法院的整体工作和法官的生活情况。而司法监督机关——检察院的监督也存在着如:审判专业的不熟悉等等诸多问题。

    (三)纪检监察监督——重点关注事件和人员的监督渠道

     纪检监察是纪检监察机关行使的两种职能。纪检是党的部门,查处违纪党员;监察是政府部门,查处违纪干部。党的各级纪律检查委员会(简称纪委)按照党章规定履行职责,各级监察机关(监察局)依据《行政监察法》履行职责。1993年纪委和监察局实行合署办公,一套班子,两块牌子,履行纪检监察两种职能。 

    从纪检监察的定位来看,其主要工作方式是从案件或事件入手,查处党员干部的违法、违纪行为。如此来看,纪检监察主要关注的是法院党员干部的违法、违纪行为及其处理,是对人的监督。

    (四)人大监督——以人民满意为目标的权力监督

    人大监督是通过人大代表对法院工作的质询和人民代表大会对法院工作报告的表决等方式进行的。这种监督方式既涉及法院案件的审理,也涉及法院各项工作的开展,有时还会涉及法官的生存状态。近年来人大代表通过质询的方式对各项工作进行监督的力度逐年加大,其效果也越来越好。但是人大监督也存在几点不足之处:一是人大代表监督的程度和深度存在争议。对于具体案件的审理,人大代表是否应该过问、监督?即便是监督,到何种程度和深度算是妥当?这一直是一个存在争议的问题,监督得深了,案件问得细了,可能有妨碍司法中立、操纵案件的嫌疑;监督得浅了、案件问得粗了,又难以发挥监督的作用;二是人大代表监督受舆论影响较大。因为人大代表大多不是从事法律工作的人员,对于法律思维和法律推理的逻辑知之甚少,因而对于具体案件的事实认识,往往通过舆论和媒体获得,在听取法院对具体案件的汇报时,难免存在先入为主的现象。

   (五)政协民主监督——一种“软性监督”

    民主监督是人民政协的主要职能之一。所谓民主监督,是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。民主监督的主要形式有:政协的全体会议、常委会议或主席会议向中共党委、政府提出建议案,各专门委员会提出建议或有关报告,委员视察,委员提案,委员举报或以其他形式提出批评和建议,参加中共党委、政府及有关部门组织的调查和检查活动。在实际工作中,政协民主监督的对象主要是对重大方针政策的贯彻执行情况,涉及到具体个案和具体人员较少,且其从性质上说是民主党派和无党派人士的监督,属于一种较为“软性”的监督,可以提出意见建议,但刚性的约束几乎没有,如此一来其效力所及的范围和程度与其它刚性监督相比,较为欠缺 。

    三、司法巡查制度对现有监督渠道不足的补充

    从上述监督渠道的综合作用而言,对于法院工作及法官的监督已经基本形成了一种从内到外、从案件到人员的多方位监督网络。但是,现有的监督网络中依然存在不足。而新的司法巡查制度则有望对这些不足予以补充,最终实现法院监督工作的完善和进步。

   (一)司法巡查制度增加了对法院工作、法官、案件的整体了解和把握

    以上几种监督方式,虽然彼此相互协调、共同达成了对法院工作、法官以及案件的监督网络,但是主体分散、各司其职,各管一片,没有一个监督主体能够从法院工作、法官生存状况、案件处理情况等多方位进行监督。这样的监督网络虽然各有分工,但往往了解情况不全面,难以就监督发现的问题探究深层次原因,进而提出能够解决问题的根本,杜绝问题产生源头的治理措施。事实上,有相当多的法院工作、法官和案件出现的问题,是来自各方面的原因综合作用所造成的,其解决也需要从多个方面分析,从多个方面入手,多管齐下方可解决问题 。而这些问题,恰恰是法院改革所面临的必须解决又难以找到确切答案的困境和难题。而司法巡查制度恰恰能够弥补这一不足。司法巡查制度是上级法院对下及法院工作等各个方面的总体巡视和检查,由于其实际操作主体是上级法院,因此在法院之间,沟通更加容易;同时由于司法巡查制度是上级法院对下级法院工作的全面检查,其范围和内容不仅涉及案件的审理情况,还涉及法院其它工作开展情况以及法官的工作、生活状况,是对法院、法官的全面巡视和检查,进而可以通过综合考察和深入分析,找出法院问题的根本原因,致力加以解决,促进法院工作的整体发展。

    (二)司法巡查制度是法院上下级之间的监督,从监督效果上看,更能切中要害

    就现存的监督而言,舆论监督由于公众的猎奇心理和对于事实认识的逻辑和道德偏见,尽管其能够通过引起广泛关注而促成事件的公正解决,但难免会失之偏颇,并且这样的监督天然地会将一些当事者引向“事不惊人死不休”的偏激状态 ,而人们对负面新闻的过度关注则在很大程度上抵消了法院对自身工作的正面宣传;纪检监察监督更多的属于同级党委对法院人员工作的检查和监督;人大及人大代表的质询监督由于其监督深度的不明确以及人大代表受舆论影响较大等原因,也存在监督的不足;审判监督,要么是法院自身对自身审理案件的监督(新诉讼法修改后成为上级法院对下级法院的案件审理情况的监督),要么是司法监督机关对法院审理案件进行的监督,其范围仅限于案件的程序、事实认定、法律适用,范围较窄。

    司法巡查制度是上级法院对下级法院工作的全方位监督,既弥补了审判监督的范围单一性的缺陷,又兼顾了人大监督和纪检监察监督的深度、专业度等问题,同时,由于是法院系统内部的监督,其专业性可以更强,监督中对事实的认定把握也更加准确。因而,就对法院工作进行监督的整个监督网络而言,司法巡查制度弥补了现存监督渠道的上述不足,更能够促进对下级法院工作监督的进一步到位。

    四、推广司法巡查制度可行性分析

    到目前为止,司法巡查制度还是最高法院的一项制度探索,其预计推行的范围也仅限于最高法院对各高级法院的监督。但笔者认为,鉴于司法巡查制度弥补了之前的各种监督方式的不足和缺陷,应当在适当的时候将其推而广之,在各上下级法院之间实施。要在各级法院推行司法巡查制度的必要性已经通过前文对现存监督渠道的不足和司法巡查制度的弥补作用做了阐述,此处,笔者拟重点讨论在各级法院之间推广司法巡查制度的可行性。

    (一)各级法院之间已经形成的准行政管理机制是推广司法巡查制度的现实条件

    尽管依照法律的规定,上下级法院之间只有指导与被指导的关系,但事实上各级法院之间已经实际上形成了一种组织相对严密的准行政管理机制,下级法院从队伍建设到案件审理,从人选任命到政策落实,无不受到上级法院的影响 。正是这种从人事到政策再到业务管理的准行政管理的紧密联系,为在各级法院之间推广司法巡查制度创造了现实条件,使得该制度的推行不存在上下级法院之间不了解、没有管理经验而产生的隔阂。同时,这种准行政管理的体验使得各级法院之间的部门可以顺畅地相互对接,为司法巡查制度的推行奠定了基础。

   (二)法院系统内部天然的业务亲切感为司法巡查制度提供了情感土壤

    鉴于司法审判工作的高度专业性,法院系统内部人员在交流时存在天然的业务亲切感,相对于现存的其它各种监督方式而言,法院系统内部自上而下的监督中沟通的顺畅性和有效性都更为明显,这种业务亲切感和沟通的舒畅感进而为司法巡查制度的推广奠定了情感基础,使法院工作人员在面对司法巡查时不会有不适感。

    五、建立司法巡查制度的几点建议

   (一)司法巡查制度应当定位为整合型、溯源型、预防型、实效型的监督渠道

    作为一个新增的监督渠道,若想圆满地实现其最初设计者的期望,必须有一个正确的定位。司法巡查制度不同于其它监督渠道的最显著特点就是它是上级法院对下级法院进行的全方位、广范围的监督。要结合这一显著特点定位其角色,笔者认为应当实现“四型”,即“整合型”、“溯源型”、“预防型”、“实效型”:

    1、所谓“整合型”,是指司法巡查制度应当在开展其本身的监督工作的同时,将现有的各项监督渠道进行整合、贯穿,发挥现有监督渠道的合力,实现对监督结果的有效运用,从而通过监督实现对问题的解决,通过监督推动整个法院系统工作的良性循环。

    2、所谓“溯源型”,是指司法巡查制度不应当仅仅对案件处理和法院工作的表面问题进行监督,而应当深入探寻问题背后更为深刻的原因,通过追根溯源地分析、探寻,找出解决根本问题的根本方法和措施,进而从源头上消除现有问题、防范新问题的发生。

    3、所谓“预防型”,是指司法巡查制度应当主要将关注点放在对问题发生的预防上,跳出现有监督制度大都为“事后监督”的局限,实现对问题的前期排查、中期治理和后期解决相连贯的监督渠道。

    4、所谓“实效型”,是指司法巡查制度应当将解决现实的问题作为其着力点,以预防、排查和治理、解决相结合的方式实现法院工作中一些多年难以解决问题的化解,从而实现这一新监督渠道的最终价值。

基于以上四点定位,笔者下面就司法巡查制度的具体制度设计提一些浅陋的设想。

   (二)司法巡查机构的组建及其巡查的方法应当实现整合性、包容性

    为了实现司法巡查制度的“整合型”定位,笔者建议,在组建司法巡查的相关机构(如巡查组)时,以及在具体工作的方式方法上,均应当将整合性、包容性作为贯穿始终的目标之一。

    1、机构组建上,司法巡查机构应当直接向法院党组负责,以提高其工作的效力和执行力,同时把包括法院审判人员、法院政工部门人员、法官助理、书记官、纪检监察人员、审判监督人员、立案、申诉等各方面的人员、司法警察均纳入其中,从而实现上级法院对下级法院巡查监督过程中的“专业对口”。

    2、工作方式上,司法巡查制度应当将听取汇报、与法院法官、工作人员座谈等传统方式与旁听案件审理、明察暗访以及与人大代表、政协委员、人民群众座谈等方式相结合,在广泛巡查的同时,每年设定一到两个亟需解决问题的巡查课题,带着课题到下级法院开展巡查工作,从而做到既整合各方面信息资源,又具有解决问题的针对性。

   (三)司法巡查对监督发现问题的分析和考察应当关注其原因的根源性并从预防的角度设计解决对策

    坦率地讲,近年来司法机关出现的一些普遍的或者是长时间不能解决的问题,如法院人才流失的问题,裁判文书说理欠妥的问题等等,都有其背后的综合、复杂、深层次的原因。外部监督机构很少考虑到法院和法官所面临的现实的困难和困惑,但作为系统内部的监督渠道的司法巡查制度,不能回避这些问题背后的原因,尤其是制度、体制不合理导致的原因,以及这些原因给法院和法官造成的困惑。优秀人才频频“跳槽”离开法院系统,是不是和法官的待遇偏低、诸如住房之类的基本生活保障难以解决等有所联系?裁判文书制作粗糙、经不起推敲,是不是和基层法院“诉讼爆炸”、法官压力过大有着直接的联系?这些恐怕都应当成为司法巡查工作在分析查找问题根源时所应当关注的问题,也是司法巡查制度作为法院系统内部监督渠道对现有监督渠道进行补充时,其科学定位的题中应有之意。

同时,在对问题进行根源性的分析后,司法巡查制度应当着重立足于对未来问题产生的预测,制定出可以切实解决根本问题的预防性、前瞻性对策和措施。

    (四)司法巡查的结果应当是制定出切实可行的制度性改革措施

    司法巡查监督的对象主要不是个案而是一系列问题产生的根源性原因及其解决。与此相对应,司法巡查的结果也不应是个案的解决,而应当是在综合分析问题原因并制定预防性对策的基础上提出切实可行的制度性改革措施,推动司法改革的发展和进步。

具体地讲,笔者认为,一轮司法巡查结束后,司法巡查机构应当撰写司法巡查问题研究报告,并基于此提出进一步改革的措施和建议,在必要时通过内部提出改革方案以及向同级人大、党委提出建议等方式推动问题的根本解决。

结  语

    由于司法巡查制度刚刚开始探索实施,其运行中会遇到什么问题以及如何改进现在进行探讨为时尚早,作为从事司法审判工作近三十年的法院工作人员,笔者期望看到司法巡查制度的有效推行及其对现有监督渠道补充作用的成功发挥能够为人民法院的司法建设和解决法官面临的各种现实问题提供有力的帮助。

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编辑:易珍春    

 

 

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